Tiến tới xây dựng Luật An toàn vệ sinh lao động ở Việt Nam

Từ năm 1991 ATVSLĐ là nội dung quan trọng của Pháp lệnh Bảo hộ lao động. Vấn đề này cũng được thể hiện tại một số điều trong Bộ luật Lao động ban hành năm 1994. Trong một số luật khác, như Luật Hóa chất, Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên và Môi trường, Luật Công đoàn, Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân, Luật Hợp tác xã,... và nhiều văn bản dưới luật do Chính phủ, các bộ, ngành ban hành, vấn đề ATVSLĐ cũng được đề cập và áp dụng trong đời sống xã hội. Nhìn chung, vấn đề được xem xét khá cụ thể, đề cập tới nhiều nội dung, rộng nhưng lại rải rác và rất tản mạn, vô hình tạo ra sự phức tạp, chồng chéo, lại không toàn diện, gây khó khăn cho việc thực thi.

Do đó, việc nghiên cứu, tiến tới xây dựng Luật ATVSLĐ của Việt Nam là một nội dung được nêu trong Quyết định số 2281/QĐ-TTg, ngày 10-12-2010, do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt thuộc Chương trình quốc gia về ATVSLĐ giai đoạn 2011 - 2015 và là một nội dung của Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh tại Quốc hội khóa XIII theo Nghị quyết số 20/2011, ngày 26-11-2011. Nhằm thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, ngày 17-2-2012, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 207/QĐ-TTg, giao cho Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội chủ trì xây dựng Dự thảo Luật ATVSLĐ.

Thực trạng các quy định về an toàn vệ sinh lao động trong Bộ luật Lao động hiện nay 

Sau hơn 16 năm thực hiện, các quy định về công tác ATVSLĐ xác lập được tính pháp lý trong các doanh nghiệp. Điều đó đã tạo sự chuyển biến sâu sắc về nhận thức và hành vi trong doanh nghiệp và người lao động. Quyền và nghĩa vụ của NLĐ, NSDLĐ được bảo đảm khá đầy đủ trong khuôn khổ và theo các chế định của pháp luật trong Bộ luật Lao động. Tuy nhiên, qua thực tiễn triển khai cho thấy, còn nhiều bất cập, đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới toàn diện và cụ thể hơn trên lĩnh vực công tác này. 

Về phạm vi điều chỉnh của Bộ luật Lao động hiện nay là quan hệ lao động giữa NLĐ làm công ăn lương với NSDLĐ và các quan hệ xã hội liên quan trực tiếp với quan hệ xã hội đó. Tuy vậy, về bản chất, công tác ATVSLĐ lại bao quát phạm vi rộng hơn, liên quan đến cả khu vực không có quan hệ lao động.

Về đối tượng điều chỉnh trong Bộ luật Lao động hiện nay chỉ mới áp dụng đối với hoạt động lao động có quan hệ lao động, mà chưa có quy định các hoạt động ngoài quan hệ lao động (cá nhân có sử dụng thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về ATVSLĐ; chủ nhà thuê lao động làm công việc dân sự; NLĐ trong lĩnh vực nông nghiệp, ngư nghiệp; lao động tự do). Những đối tuợng này chủ yếu tập trung trong  lĩnh vực sản xuất nông nghiệp, trong các làng nghề và hộ gia đình. Chẳng hạn, hiện nay, riêng khu vực làng nghề, cả nước có 369.000 tổ hợp tác, 19.127 hợp tác xã và 57 liên hiệp hợp tác xã, thu hút 12,5 triệu xã viên, thành viên là hộ gia đình và cá nhân là NLĐ. Trong đó, số người có quan hệ lao động trực tiếp và thường xuyên với các hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã được trả tiền công, tiền lương chiếm khoảng 4,5 triệu người.

Về nội dung ATVSLĐ, Bộ luật Lao động còn chưa quy định rõ quyền, trách nhiệm của tất cả các bên liên quan. Nội dung chủ yếu chỉ tập trung vào những yêu cầu đối với NSDLĐ, NLĐ, các cơ quan quản lý, chưa quy định đầy đủ và rõ ràng về các hoạt động cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực kiểm định, tư vấn, huấn luyện (từ  điều kiện thành lập, phương thức tổ chức hoạt động đến kiểm soát). Một số nội dung này đang nằm rải rác trong các văn bản pháp luật liên quan khác, như Luật Doanh nghiệp, Luật Hóa chất, các nghị định quy định về kinh doanh có điều kiện,…

Lĩnh vực ATVSLĐ là lĩnh vực đặc thù có sự kết hợp giữa nội dung chế độ chính sách đối với NLĐ và các quy định nghiêm ngặt về kỹ thuật an toàn vệ sinh lao động. Các quy định về kỹ thuật này hiện có nhiều văn bản khác điều chỉnh như Luật Tiêu chuẩn, quy chuẩn, Luật Phòng cháy, chữa cháy, Luật Chất lượng sản phẩm, Luật Bảo vệ môi trường nên đang tạo ra sự phức tạp trong quá trình triển khai thực hiện.

Nhiều nội dung quan trọng khác về ATVSLĐ chưa được (và không thể) quy định trong Bộ luật Lao động hiện hành. Vì vậy, phải có một luật riêng mới bao phủ được, như các quy định về tổ chức quản lý công tác ATVSLĐ; việc quản lý các cơ sở, cá nhân sản xuất, chế tạo các loại máy, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về ATVSLĐ; quỹ bồi thường, trợ cấp tai nạn lao động (TNLĐ), bệnh nghề nghiệp (BNN); văn hóa phòng ngừa TNLĐ, BNN; cơ chế hoạt động của các cơ sở dịch vụ ATVSLĐ; lĩnh vực tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật ATVSLĐ.

Việt Nam tiếp tục hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới; theo đó, đòi hỏi việc bảo đảm các quyền lao động phải được chú trọng. Hơn nữa, vấn đề ATVSLĐ cần phải được xem xét, nhất là về điều kiện lao động trong nước phù hợp với thông lệ và những tiêu chuẩn quốc tế. Do đó, luật pháp của Việt Nam  cần tương thích với các tiêu chuẩn, các chế định của quốc tế. Thêm nữa, vấn đề ATVSLĐ mang tính toàn cầu, nên việc tiến tới xây dựng Luật ATVSLĐ càng là cơ sở để thúc đẩy thực hiện các công ước quốc tế đồng thời thực hiện các cam kết quốc tế về ATVSLĐ của Việt Nam.

Những hạn chế, bất cập trong quá trình thực thi các quy định về an toàn vệ sinh lao động

Việc tuân thủ pháp luật về ATVSLĐ của phần lớn các doanh nghiệp hiện nay còn rất yếu kém, đặc biệt là ở khu vực doanh nghiệp vừa và nhỏ, khu vực sản xuất nông nghiệp, làng nghề. Mặt khác, họ chỉ quan tâm đến  quy định chung trong  Bộ luật Lao động để tránh những sai phạm mắc phải, còn các văn bản hướng dẫn thực hiện chưa được quan tâm thực hiện đầy đủ. Điều này càng đòi hỏi tính cấp thiết pháp điển hóa vấn đề ATVSLĐ trong một luật riêng.

Hơn nữa, thời gian qua, các cơ  quan quản  lý  nhà  nước ban hành chồng chéo một  số văn bản, đặc biệt là trong lĩnh vực ATVSLĐ. Chẳng hạn, việc kiểm soát an toàn các chất  độc hại, nguy hiểm theo quy định Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về an toàn lao động trong Bộ luật Lao động với Nghị định số 06/CP, ngày 20-01-1995, của Chính phủ và Luật Tiêu chuẩn, Quy chuẩn,… có nhiều điểm không thống nhất nên rất khó thực hiện, nhất là trong lĩnh vực kiểm định và kiểm tra chất lượng sản phẩm.

Việc kiểm soát chất lượng và hiệu quả hoạt động của các tổ chức cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực ATVSLĐ, vì vậy, cũng đang gặp nhiều khó khăn. Hoạt động kiểm định kiểm tra an toàn các loại máy móc, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn lao động chưa được quản lý chặt chẽ, chưa có bộ tiêu chí chuẩn xác về điều kiện hoạt động kiểm định và đào tạo kiểm định viên.

Tình hình TNLĐ xảy ra ngày một nghiêm trọng làm chết và bị thương nhiều người nhưng không được thống kê báo cáo đầy đủ đang là vấn nạn. Số doanh nghiệp báo cáo, thống kê TNLĐ rất thấp (khoảng dưới 8%). Nếu qua báo cáo, mỗi năm xảy ra khoảng 5.000 vụ TNLĐ nhưng  con số thực tế cao gấp khoảng 20 lần, nên không phản ánh đúng thực trạng về công tác ATVSLĐ hiện nay. Theo ước tính của Tổ chức Lao động  quốc tế tổn thất do TNLĐ gây ra làm giảm khoảng 4% GDP toàn cầu. Việc xử phạt hành vi vi phạm pháp luật về ATVSLĐ chưa nghiêm, những chế tài xử phạt chưa đủ sức răn đe đối với các chủ doanh nghiệp.

Kinh phí đầu tư cho công tác bảo đảm ATVSLĐ của doanh nghiệp còn rất hạn hẹp. Nhiều chủ sử dụng chưa quan tâm, đầu tư chăm lo cải thiện điều kiện làm việc cho NLĐ. Những vi phạm phổ biến hiện nay của các doanh nghiệp là không tổ chức huấn luyện và thực hiện đầy đủ các chế độ bảo hiểm lao động cho người lao động; không tổ chức khám sức khỏe định kỳ; vi phạm quy trình và các tiêu chuẩn kỹ thuật an toàn trong sử dụng máy móc, thiết bị có yêu cầu nghiêm ngặt về ATVSLĐ, không trang bị và sử dụng phương tiện bảo vệ công nhân; nhiều doanh nghiệp không tổ chức bộ phận chuyên trách làm công tác ATVSLĐ theo đúng quy định. 

Nguồn lực cho công tác về ATVSLĐ, lực lượng thanh tra ATVSLĐ càng ngày càng ít, nhiều địa phương không có hoặc không coi trọng đúng mức vấn đề này. 

Những vấn đề trọng tâm đặt ra về an toàn vệ sinh lao động hiện nay 

Thứ nhất, nội dung ATVSLĐ phải phù hợp và tôn trọng nguyên tắc “phát triển bền vững”; công tác ATVSLĐ phải luôn gắn với bảo vệ môi trường sinh thái, bảo vệ sức khỏe của nhân dân, sử dụng hợp lý, có hiệu quả nguồn tài nguyên; phát triển kinh tế - xã hội gắn với bảo vệ môi trường và việc làm bền vững. Chúng ta cần tiến tới “Việc làm xanh”. Môi trường làm việc an toàn, lành mạnh và bảo vệ môi trường nói chung thường là “hai mặt của một vấn đề”. Cần có nhiều biện pháp làm giảm tác động xấu tại nơi làm việc trong môi trường nói chung, giúp bảo vệ người dân địa phương. Khi kết hợp những biện pháp bảo vệ môi trường dưới tác động của quá trình sản xuất, phải hết sức chú trọng việc bảo vệ sức khỏe của NLĐ. Việc làm bền vững góp phần trực tiếp làm giảm tác động về môi trường của các doanh nghiệp, các ngành kinh tế hay toàn bộ nền kinh tế thông qua giảm tiêu thụ năng lượng và tiết kiệm tài nguyên, giảm xả  chất thải, ô nhiễm và bảo tồn hay phục hồi hệ sinh thái. Ứng dụng các biện pháp ATVSLĐ là động lực chính để “làm xanh” doanh nghiệp và nền kinh tế ⁽¹⁾.

Thứ hai, phát triển nhanh và mạnh các doanh nghiệp, nhất là khu vực doanh nghiệp vừa và nhỏ (với trên 95% số doanh nghiệp hiện có và đóng góp trên 47% GDP hằng năm của Việt Nam) phải đi đôi với phát triển bền vững, bảo vệ môi trường và ATVSLĐ. Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa luôn phát sinh những yếu tố nguy hiểm, độc hại mới tác động tới NLĐ, họ phải đối mặt với điều kiện làm việc có nhiều nguy cơ mất an toàn mới, việc phát triển công nghệ mới đi kèm với các nguy cơ rủi ro mới chưa có các biện pháp phát hiện kịp thời và chủ động phòng tránh. Do đó, các quy định pháp luật phải có những điều chỉnh phù hợp với thực tế, tiến tới hòa hợp các tiêu chuẩn, quy chuẩn quốc tế về ATVSLĐ.

Thứ ba, tình hình TNLĐ, BNN đang có xu hướng tăng về số lượng và nghiêm trọng về mức độ. Các vụ TNLĐ nghiêm trọng vẫn tập trung ở những khu vực, như khai thác mỏ, xây dựng, hóa chất, thợ gia công kim loại, thợ cơ khí, vận hành máy, thiết bị,... Do đó, công tác ATVSLĐ trong những lĩnh vực này đòi hỏi phải được quản lý tốt hơn và có biện pháp hiệu quả hơn.

Thứ tư, nông nghiệp là một trong ba ngành sản xuất có nhiều yếu tố nguy cơ tại nơi làm việc, chỉ sau ngành xây dựng và khai thác hầm mỏ. Trong sản xuất nông nghiệp, tính ra, cứ mỗi 100.000 người lao động trong khu vực nông nghiệp thì có khoảng 799 người bị tai nạn khi sử dụng điện và 856 người bị tai nạn trong sử dụng máy nông nghiệp. Ngành nông nghiệp là một trong những ngành chủ chốt, đóng góp khoảng gần 20% GDP của đất nước, cung cấp lương thực, thực phẩm cho trên 86 triệu người dân Việt Nam và xuất khẩu. Tuy nhiên, người nông dân hiện đang phải làm những công việc nặng nhọc, phải đối mặt với độc hại, nguy hiểm do làm việc với máy, thiết bị cũ, lạc hậu, thiếu thiết bị che chắn, bảo vệ, thiếu phương tiện phòng hộ khi tiếp xúc với thuốc bảo vệ thực vật; môi trường lao động xấu tiềm ẩn nhiều nguy cơ gây TNLĐ.

Thứ năm, thực hiện nâng cao năng lực văn hóa phòng ngừa TNLĐ, BNN. Nhưng nhận thức về vấn đề ATVSLĐ của nhiều NSDLĐ và NLĐ còn rất hạn chế. Qua phân tích nguyên nhân nhiều vụ TNLĐ xảy ra cho thấy, chủ yếu là do NSDLĐ nhận thức về ATVSLĐ còn nhiều hạn chế nên đã xao lãng việc huấn luyện về an toàn lao động cho NLĐ (chiếm tỷ lệ 7,8%) và phía NLĐ vi phạm các quy trình, biện pháp về an toàn lao động (chiếm 30,73%). Không chỉ thế, còn không ít vụ tai nạn gây ra cho người dân mà nguyên nhân là do sự cẩu thả trong tổ chức sản xuất và thiết kế, xây dựng công trình. Việc trang bị các thiết bị cứu trợ bảo đảm an toàn lao động chưa được các doanh nghiệp coi trọng, nhất là ở những doanh nghiệp vừa và nhỏ.

Thứ sáu, hiện nay, cùng với sự phát triển của nền kinh tế, số lượng doanh nghiệp không ngừng tăng, đang tạo nên những thách thức không nhỏ đối với lực lượng thanh tra lao động trên cả nước. Sự phát triển mạnh của công nghệ mới, đi kèm là xuất hiện nhiều rủi ro mới mà lực lượng thanh tra chưa bắt kịp. Việc đào tạo đội ngũ thanh tra thông thạo hệ thống pháp luật và hiểu biết về kỹ thuật, công nghệ trong hoạt động nghề nghiệp chưa phù hợp yêu cầu phát triển. Số lượng doanh nghiệp ngày càng lớn trong khi lực lượng  thanh tra lao động lại mỏng. Thanh tra hoạt động chuyên ngành, chuyên sâu trong lĩnh vực ATVSLĐ lại càng hạn chế.

Một số trọng tâm xây dựng Luật An toàn vệ sinh lao động 

Trong xu thế hội nhập quốc tế, trước yêu cầu phát triển của đất nước, việc cải thiện điều kiện lao động, bảo đảm sức khỏe cho NLĐ, bảo vệ môi trường phải là mối quan tâm đặc biệt, là nhiệm vụ hàng đầu; đồng thời là yêu cầu cấp thiết trong bảo đảm nguồn lực lao động xã hội có chất lượng cao trong tương lai. Do đó,  việc xây dựng và ban hành Luật ATVSLĐ là cấp bách, có ý nghĩa xã hội và nhân văn to lớn. Luật này cần bao chứa những nội dung chủ yếu sau đây:

1 - Về đối tượng áp dụng và phạm vi điều chỉnh, cần bao quát tới tất cả các đối tượng lao động có quan hệ lao động và không có quan hệ lao động (trong doanh nghiệp, ngoài doanh nghiệp, lao động trong nông nghiệp, lao động gia đình…). Tuy nhiên, việc mở rộng đối tượng này cũng cần được nghiên cứu, có lộ trình để bảo đảm tính khả thi của Luật.

2 - Về nội dung điều chỉnh cần đầy đủ, bao trùm cả nội dung về cải thiện điều kiện lao động, gắn ATVSLĐ với bảo vệ môi trường và biến đổi khí hậu; chương trình mục tiêu quốc gia về ATVSLĐ; văn hóa phòng ngừa TNLĐ, BNN; vấn đề xã hội hóa công tác ATVSLĐ và cơ chế huy động  nguồn lực cho công tác ATVSLĐ; về tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật ATLĐ; trách nhiệm của Nhà nước, NSDLĐ, NLĐ và các đối tượng liên quan về ATVSLĐ; cơ chế quản lý, hoạt động đối với các cơ sở dịch vụ về ATVSLĐ hướng định xã hội hóa cao; các chính sách, chế độ đối với NLĐ trong lĩnh vực ATVSLĐ, quỹ bồi thường TNLĐ, BNN; đào tạo, huấn luyện về ATVSLĐ; cơ chế giám sát, chế tài xử phạt nghiêm minh và đủ để Luật được thực hiện nghiêm.

3 - Về xây dựng văn hóa an toàn lao động và nâng cao trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp. Văn hóa an toàn lao động là một phương pháp thay đổi từ nhận thức đến ý thức, hành vi, tạo thói quen phòng ngừa TNLĐ, chuyển từ bị động sang chủ động cho mỗi NLĐ và tập thể NLĐ. Trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp có ý nghĩa đặc biệt với các doanh nghiệp có sản phẩm xuất khẩu, bởi người tiêu dùng ở nước nhập khẩu ngày càng không chỉ quan tâm đến chất lượng sản phẩm mà còn quan tâm đến điều kiện và quy trình lao động của chính những NLĐ tạo ra sản phẩm đó.

4 - Về xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác ATVSLĐ có chất lượng chuyên môn, nghề nghiệp và đạo đức nghề nghiệp; đẩy mạnh công tác thông tin truyền thông, tuyên truyền huấn luyện. Công tác này là một kênh hỗ trợ quan trọng để các nội dung luật định đến với đối tượng và nhanh chóng đi vào cuộc sống./.